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            【太平洋学报】高健军:南海仲裁案中的领土主权问题——以菲律宾的第4项和第5项诉求为例

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            楼主 2021-04-18 06:10:07
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            南海仲裁案中的领土主权问题

            ——以菲律宾的第4项和第5项诉求为例


            作者:高健军,中国政法大学国际法学院教授、国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员;

            本文来源:《太平洋学报》2017年第3期


            【摘要】低潮高地能否被据为己有不是一个有关《联合国海洋法公约》的解释或适用的问题。南沙群岛中的低潮高地的归属是一个领土主权问题。南海仲裁案仲裁庭对菲律宾的第4项和第5项诉求应无管辖权,而且它所作的那些裁判本身也是错误的。仲裁庭无权裁判菲律宾的这两项诉求将对仲裁庭对本案其他事项的管辖权产生严重影响。

            【关键词】南海仲裁案;南沙群岛;低潮高地;《联合国海洋法公约》

            南海仲裁案中的一个关键问题是菲律宾所提诉求与中菲间领土主权争议的关系。中菲关于南沙群岛部分地形(feature)的归属存在争端。南沙群岛包括数量众多的各种海上地形,除岛屿外,还有低潮高地和水下地形。中国一贯主张对整个南沙群岛享有主权。而菲律宾1978年通过第1596号总统令,对南沙群岛部分地形提出主权要求,并将它们称为卡拉延岛群Kalayaan Island Group)。此外,菲律宾还对我国黄岩岛提出领土要求。

            中国始终认为《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)附件七项下的仲裁法庭(以下简称仲裁庭)在本案中没有管辖权的一个重要理由是菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,超出《公约》的调整范围。中国主张:仲裁庭对菲律宾提出的任何仲裁请求作出判定,都将不可避免地直接或间接对本案涉及的相关岛礁以及其他南海岛礁的主权归属进行判定。相反,菲律宾主张其每一个诉求中的争端都有关《公约》具体规定的解释和适用。至于其诉求中提及的那些两国间存在争议的海上地形,菲律宾强调它只要求仲裁庭裁判这些地形能否产生海洋权利以及权利的范围,而不(原文斜体)寻求法庭对岛屿、岩礁或任何其他海上地形的任何主权问题做出决定。不邀请法庭直接或间接地对任何相关地形(或其他任何地形)的相冲突的主权主张做出裁判,并认为仲裁庭不能,而且也完全不需要就主权表达任何观点。但是,菲律宾在第4项诉求中要求仲裁庭宣布南沙群岛中的一些地形为低潮高地,不能被据为己有(appropriation);在第5项诉求中更要求仲裁庭裁定美济礁和仁爱礁是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分。中国认为:低潮高地能否被据为领土本身明显是一个领土主权问题,而且菲律宾提出低潮高地不可被据为领土,不过是想否定中国对这些岛礁的主权,从而可以将这些岛礁置于菲律宾的主权之下。

            这样,中菲对于菲律宾在南海仲裁案中所提诉求的定性持截然相反的立场。中国认为这些诉求的实质是领土主权问题,而菲律宾虽然承认两国间存在领土争端,但是强调它的诉求有关《公约》的解释或适用,而无关领土主权问题。仲裁庭在2015年的管辖权裁决中接受了菲律宾关于争端定性的主张,指出:法庭可能认为菲律宾的诉求与主权相关,如果它确信(1)解决菲律宾的主张将要求法庭首先就主权作出决定,无论明示还是默示;或者(2)菲律宾主张的真正目的是增进其在各方间主权争端中的地位。然而,本案并非如此。......法庭认为完全可以从以下前提来处理菲律宾的诉求——如菲律宾所提议的,即中国对黄岩岛和南沙群岛的主权主张是正确的。法庭完全清楚提交给它的主张的界限,如果它就菲律宾的任何诉求的实

            体问题作出决定,法庭将确保其决定既不增进也不减损各方对南海的陆地主权的主张。......法庭看不出在这些诉求上的胜利将对菲律宾的主权主张有效果......出于本段所述原因,法庭不接受中国立场文件中的反对主张,即菲律宾提出的这些争端有关海上地形的主权

            2016年的裁决中,关于菲律宾的第4项和第5项诉求,仲裁庭裁判美济礁和仁爱礁等一些南沙群岛中它认为属于低潮高地的海上地形不能被据为己有,并进一步宣告美济礁和仁爱礁位于菲律宾的专属经济区和大陆架。仲裁庭在这两个裁决中的言行明显相互矛盾。在2015年裁决中,仲裁庭为了否认菲律宾的诉求与领土主权问题之间的关系,表示将基于中国对黄岩岛和南沙群岛的主权主张是正确的这一前提来处理菲律宾的诉求,并将确保其有关实体问题的决定既不增进也不减损各方对南海的陆地主权的主张;但在2016年裁决中,仲裁庭却作出了损害中国对南沙群岛的主权主张的裁判。仲裁庭的这一做法不仅违背了其之前的表态,而且证明它关于菲律宾的诉求与领土主权问题无关的结论是错误的。本文意图以菲律宾的第4项和第5项诉求为例,说明南海仲裁案与领土主权问题之间密切关系的一个侧面。本文认为,菲律宾这两项诉求的实质是领土主权问题,而非有关《公约》的解释或适用。仲裁庭不仅没有管辖权来处理它们,而且它所作的那些裁判本身也是不正确的。而仲裁庭无权裁判菲律宾的这两项诉求将对仲裁庭对本案其他事项的管辖权产生重大影响。

            一、低潮高地能否被据为己有的问题(菲律宾的第4项诉求)

            1.1引言

            菲律宾的第4项诉求要求仲裁庭宣布美济礁、仁爱礁和渚碧礁为低潮高地,不产生对领海、专属经济区或者大陆架的权利,并且是不能够通过先占或其他方式被据为己有的地形。该诉求包括三方面请求:(1)美济礁、仁爱礁和渚碧礁为低潮高地;(2)美济礁、仁爱礁和渚碧礁不产生领海、专属经济区或者大陆架;(3)美济礁、仁爱礁和渚碧礁不能够通过先占或其他方式被据为己有。

            需要指出的是,菲律宾诉求中的不能够通过先占或其他方式......据为己有这一表述,指的是不能获得主权的意思。虽然菲律宾认为低潮高地不构成陆地领土,但是并不认为所有低潮高地都不能被据为己有。菲律宾在这一问题上的立场是:领海以内的低潮高地可以被据为己有,而领海以外的低潮高地则不能被据为己有。菲律宾由此主张确定一个地形为低潮高地并不意味着就对该地形是否可以提出领土主权主张做出决定。本案中,除了上述三个地形,菲律宾在第6项诉求中还请求仲裁庭宣布南薰礁和西门礁(包括东门礁)是低潮高地。但菲律宾并未请求宣布它们不能被据为己有,而是主张它们的低潮线可以用作测算鸿庥岛和景宏岛的领海宽度的基线。然而,仲裁庭关于据为己有一词含义的理解与菲律宾有所不同,指的是是否可以对低潮高地提出领土主权要求,并得出了否定答案。仲裁庭认定低潮高地不能被据为己有的一个理由是国际法院2012年在尼加拉瓜诉哥伦比亚案中的意见,即低潮高地不能被据为己有,尽管沿海国拥有对位于其领海内的低潮高地的主权,因为它对领海本身有主权’”。显然,国际法院在该案中将据为己有和享有主权作为两个不同的概念,也是从领土取得的角度来理解据为己有这一用语的。简言之,菲律宾认为据为己有意味着获得主权,而仲裁庭指的是通过领土取得的规则获得主权。这或许有助于理解仲裁庭的如下做法:尽管菲律宾的第6项诉求没有要求仲裁庭裁定几个位于领海内的低潮高地是否可以被据为己有,但是仲裁庭仍旧宣布作为低潮高地,......南薰礁(南)和东门礁......不是能够被据为己有的地形。仲裁庭的这一裁判超出了当事方的请求范围。就本文而言,据为己有一词指的是按照国际法上的领土取得规则获得主权。

            1.2仲裁庭的管辖权问题

            按照《公约》第288条第1款,附件七仲裁庭的管辖权限于有关本公约的解释或适用的争端。中国在2014管辖权立场文件中指出:低潮高地能否被据为领土本身......不是有关《公约》的解释或适用问题。《公约》没有关于低潮高地能否被据为领土的规定。菲律宾主张其第4项诉求有关《公约》第13条。该条规定:“1.低潮高地是在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地。如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度,该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线。2.如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度,则该高地没有其自己的领海。显而易见,《公约》第13条规定的是低潮高地的定义及其海洋权利,而并无任何有关低潮高地能否被据为己有的内容。由此,无法通过解释和适用第13条的规定来解决低潮高地能否被据为己有的问题。仲裁庭就该问题所作裁判的理由也证明了这一点。仲裁庭指出:关于低潮高地的地位,法庭认为尽管在描述低潮高地时使用了陆地这一用语,但是低潮高地不构成一国法律意义上的陆地领土。其实,它们构成该国水下陆块的组成部分,视情况属于领海或大陆架的法律制度。由此,不同于陆地领土,法庭同意如下观点:低潮高地不能被据为己有......’”。仲裁庭得出低潮高地不能被据为己有这一结论的主要理由是低潮高地不构成陆地领土,而这显然并非是解释和适用《公约》第13条规定的结果。这样,《公约》第13条不能提供仲裁庭对菲律宾第4项诉求的管辖权依据。

            然而,仲裁庭在2015年管辖权裁决中却得出了恰恰相反的结论:菲律宾的第4项诉求反映了一个有关美济礁、仁爱礁和渚碧礁作为《公约》第13条意义上的低潮高地的地位的争端......低潮高地不产生对领海、专属经济区或者大陆架的权利。这不是一个有关这些地形主权的争端,尽管是否可以对低潮高地提出领土主权要求可能是一个问题。仲裁庭在确立其管辖权的理由中没有解决低潮高地能否被据为己有与《公约》第13条的关系问题。顺便指出的是,低潮高地能否产生对领海、专属经济区或者大陆架的权利本是菲律宾诉求的实体问题,但仲裁庭却在管辖权阶段就做出了裁判,而且没有说明任何理由。另外,虽然承认低潮高地能否被据为己有可能是一个问题,但仲裁庭却径直草率地得出对菲律宾的第4项诉求有管辖

            权的结论。这样,仲裁庭在裁决中没有说明它对菲律宾有关不能将低潮高地据为己有的诉求享有管辖权的理由,它甚至没有明确地处理这一重要问题。仲裁庭这样的做法不符合《公约》附件七第9条关于仲裁庭必须查明对该争端确有管辖权以及第10条关于仲裁庭的裁决应叙明其所根据的理由的要求。

            需要指出的是,菲律宾曾就中国在管辖权立场文件中有关低潮高地的主张发表看法。在其2015年提交的补充书状中,菲律宾提出:即使可以说该问题牵连领土主权问题,它们也不是那种可以说是超出法庭管辖权的领土主权问题。在它看来,仲裁庭有权决定各种海上地形的地位,虽然法庭决定的后果可能是某些地形——它们被视为低潮高地,将不能被据为己有;但是其决定的这一产物不能剥夺法庭作出决定的管辖权。而且,菲律宾认为仲裁庭根据《公约》第293条第1款有权适用其他与本公约不相抵触的国际法规则,反对将低潮高地据为己有的规则显然属于这样的规则。菲律宾的这些说法不能成立。第一,它基于《公约》第293条的主张混淆了仲裁庭的管辖权和可适用的法律之间的关系。虽然仲裁庭有权适用其他与本公约不相抵触的国际法规则来解决有关《公约》的解释或适用的争端,但是它无权借助第293条的规定来扩大管辖权。第293条与仲裁庭管辖权的确定无关。第二,菲律宾试图将某一地形不能够被据为己有描绘成该地形被确定为低潮高地的后果,从而回避《公约》中没有条款规定低潮高地能否被据为己有这一难以逾越的管辖权障碍。而且仲裁庭似乎采纳了此种说法。在其关于实体问题的裁决中,仲裁庭宣布作为低潮高地,渚碧礁、美济礁和仁爱礁不是能够被据为己有的地形

            但是此种说法是不成立的。首先,就诉求的形式而言,要求仲裁庭宣布这三个地形不能被据为己有是菲律宾的一个单独的正式请求。用菲律宾自己的话说,这是一个与决定这些地形是否为低潮高地不同的问题distinct and separate question)。由此,仲裁庭当然需要处理该请求的管辖权问题。其次,就诉求的内容而言,菲律宾在第4项诉求中请求仲裁庭宣布的是三个具体的海上地形不能被据为己有。按照菲律宾对第4项诉求相关争端的描述,该诉求针对的是:中国主张这些礁石是中国南沙群岛的一部分,而且南沙群岛有领海、专属经济区和大陆架。对菲律宾这一诉求的裁判必将涉及中国对南沙群岛的主权主张,而菲律宾也不否认这一诉求可以说牵连领土主权问题。由此,处理渚碧礁、美济礁和仁爱礁不能被据为己有这一诉求不应如菲律宾所声称的那样仅仅作为判定这些地形为低潮高地这一结论所附带产生的影响incidentally have an impact)或后果

            综上,《公约》第13条不能为仲裁庭审理菲律宾有关美济礁、仁爱礁和渚碧礁不能被据为己有的诉求提供管辖权依据。低潮高地能否被据为己有问题无关《公约》的解释和适用,仲裁庭对此应无管辖权。

            1.3仲裁庭的实体裁判

            仲裁庭在其2016年裁决中认定美济礁、仁爱礁、渚碧礁、南薰礁(南)和东门礁是不能被据为己有的海上地形。如前所述,仲裁庭宣布南薰礁(南)和东门礁不能被据为己有超出了当事方的请求范围。更为重要的是,仲裁庭在作出上述裁判时未能考虑到它所认定的这些低潮高地是南沙群岛的组成部分的情况。仲裁庭在处理菲律宾的这一诉求时仅限于考察低潮高地是否能被据为己有问题,而未进一步考察该诉求中具体提出的三个海上地形是否能被据为己有问题。换言之,仲裁庭只是泛泛地说明了低潮高地不能被据为己有的理由,而没有说明为何这三个地形不能作为中国享有主权的南沙群岛的组成部分。在其管辖权立场文件中,中国在主张低潮高地能否被据为己有本身是一个领土主权问题时明确提出,2012年国际法院关于低潮高地不能被据为己有的表述未涉及低潮高地作为群岛组成部分时的法律地位。但仲裁庭在裁定相关地形作为低潮高地不能被据为己有时并未对中国的这一主张做出回应。这样,仲裁庭的上述裁判未满足《公约》附件七第9条规定的确有根据的要求。

            1928帕尔马斯岛案(荷兰/美国)的仲裁员曾指出:关于成群的岛屿,有可能一群在某些情况下被视为法律上的一个单元,而主要部分的命运可以牵涉其余。就低潮高地而言,如果其构成某个群岛的组成部分,则有关国家可以经由对该群岛的主权而主张该低潮高地。在这方面,1982年《公约》第46条(b)款的规定提供了某种证明。该款规定,为本公约的目的“‘群岛是指一群岛屿,包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形,彼此密切相关,以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体。按照该定义,群岛的组成部分包括:岛屿islands)、相连的水域waters)和其他自然地形other natural features)。《公约》没有界定其他自然地形的含义。然而,既然第46条将其他自然地形岛屿相提并论,那么前者应不包括后者。需要指出的是,这里的岛屿指的应是《公约》第121条第1款意义上的岛屿,包括岩礁。按照同样的逻辑,其他自然地形也不包括相连的水域。由于第46条(b)款中的其他自然地形既不包括高潮时高出水面的自然地形(岛屿),也不包括相连的水体,那么这一术语指的应是高潮时不高出水面的自然地形。此种理解可以从《公约》第47条的规定中得到一些支持,因为后者在这方面提供了一些暗示。从适用群岛基线的角度看,第46条和第47条的关系十分密切:第46条界定了适用群岛基线的主体资格,而第47条则详细规定了适用群岛基线的标准。只有符合第46条中定义的国家才有资格按照第47条中的标准划群岛基线。因此,第47条各款中所描述的各种自然地形应属于第46条中群岛的组成部分。而第47条中提到的干礁环礁低潮高地岸礁海台应当属于其他自然地形的范畴。其中,干礁和岸礁属于礁石。礁石(reef)是指接近海面或在低潮时露出海面的岩块或珊瑚块。干礁(drying reef)的一部分在低潮时露出水面但高潮时没入水中,因此干礁属于《公约》第13条意义上的低潮高地。岸礁fringing reef)是指直接附于海岸或大陆陆块或紧邻着它们的礁石。环礁(atoll)是指被开阔的海域所包围的、呈环状的礁石——有或没有岛屿坐落其上,并且自身封闭或几乎封闭出一个泻湖。《公约》第6条规定:在位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿的情形下,测算领海宽度的基线是沿海国官方承认的海图上以适当标记显示的礁石的向海低潮线。由此,环礁和岸礁可能在低潮时露出水面,属于低潮高地。然而,与《公约》第6条规定只适用于有岛屿坐落其上的环礁不同,第47条并没有类似的要求。由此,第47条中的环礁和岸礁或许在低潮时也不露出水面。至于海台oceanic plateau),指的是具有相对平坦顶面的海床上的高地。需要指出的是,在计算第47条中的水域与陆地面积的比例时,这些地形是可以包括在陆地面积之内的。

            当然,第46条(b)款中的其他自然地形并不限于上述在第47条中明确提出的类型。关键是这些其他自然地形和周围的岛屿、水域在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体。需要指出的是,判断一群海上地形是否构成群岛的标准是第46条,而非第47条。因此,一个无法按照第47条中的各种标准划出基线的群岛并不意味着就不是《公约》意义上的群岛,因为例如,可能存在一个群岛中的各岛屿之间的距离超过第47条规定的最大基线长度从而无法将一个群岛划入一套群岛基线的情况。

            虽然《公约》第46条(b)款中关于群岛的定义规定在《公约》第四部分群岛国中,但是这并不意味着第46条(b)款中的群岛定义只适用于群岛国的群岛。首先,第46条明确规定,它是为本公约的目的,而非本部分的目的来界定群岛的。因此,第46条(b)款中的群岛定义也适用于群岛国以外国家的群岛的情况。其次,就第46条规定的群岛国群岛这两个概念的关系而言,虽然其先规定“‘群岛国是指全部由一个或多个群岛构成的国家,再规定群岛定义的排列方式容易产生第46条(b)款中的群岛定义是用来界定上一款群岛国定义中的群岛的印象,但是第46条(b)款中并没有包含为这些条款的目的的限制。值得注意的是,在各国于《公约》的制订过程中提交的几个关于现今第46条的案文中,群岛的定义同样在群岛国之后,而且含有为这些条款的目的,群岛是指......”的限制。然而,在1975年《非正式单一协商案文》中,群岛的定义中删除了为这些条款的目的这样的限制。第三,虽然第47条中明确规定了可以划群岛基线的是群岛国,但是第46条关于群岛的定义中并无此类限制。综上,《公约》第46条(b)款中的群岛定义并不限于群岛国的情况,同样也适用于群岛国以外的国家。由此,沿海国的群岛中也可以包括低潮高地等不构成《公约》第121条第1款意义上的岛屿的海上地形。当然,对群岛主权的取得需要依据有关领土取得的国际法规则,而非《公约》第46条的规定。

            实践中,厄立特里亚在厄立特里亚/也门案中请求仲裁庭裁判双方争议的岛屿、岩礁和低潮高地的领土主权属于厄立特里亚。仲裁庭被要求按照适用于该问题的国际法原则、规则和实践,以及特别是在历史性所有权的基础上裁判领土主权问题。1998年仲裁庭裁决:构成莫哈巴卡群岛(Mohabbakah Islands)的岛屿、小岛、岩礁和低潮高地,以及构成海科克群岛(Haycock Islands)的岛屿、小岛、岩礁和低潮高地”“属于厄立特里亚的领土主权;而祖盖尔-哈尼什岛群(Zuqar Hanish Group)的岛屿、小岛、岩礁和低潮高地,以及构成祖拜尔岛群(Zubayr Group)的岛屿、小岛、岩礁和低潮高地”“属于也门的领土主权。值得注意的是,菲律宾在本案中也提到了这一案件,但是主张该案低潮高地的主权似乎由位置决定的,是因为靠近岛屿或陆地领土,理由是判决主文和相关段落都指向一群群的岛屿、小岛、礁石和低潮高地,似乎每一群都形成一个邻近的整体。菲律宾此种关于厄立特里亚/也门案仲裁庭裁判低潮高地主权归属的依据的看法只是一种猜测,因为它自己也承认该案裁决中没有说哪些地形是低潮高地,也不可能识别出它们与邻近的陆地领土或岛屿的确切位置。相反,该案仲裁庭在裁判莫哈巴卡群岛的一个组成部分(高岛(High Islet))的归属时曾指出:统一体理论(unity theory)可以发挥适当的作用,因为莫哈巴卡群岛一直被视为一个群体(one group),具有相同的法律命运。无论如何,厄立特里亚/也门案的裁决清楚地表明低潮高地可以构成群岛的组成部分,而且本案当事双方均非群岛国。

            综上,南海仲裁案仲裁庭关于南沙群岛中的一些低潮高地不能被据为己有的裁判是错误的。在群岛的情况下,一国可以对包括低潮高地等自然地形在内的整个群岛主张领土主权。此时,关于构成群岛组成部分的低潮高地的归属问题应在领土主权的框架内处理。

            二、美济礁和仁爱礁的归属问题(菲律宾的第5项诉求)

            2.1中菲两国的相关立场

            中国认为美济礁和仁爱礁是中国拥有主权的南沙群岛的组成部分。中国的这一立场有充分的法理依据。就南沙群岛而言,它符合《公约》第46条中的群岛定义,因为它可以被视为一个地理、经济和政治的实体。过去菲律宾曾提出它所主张的所谓卡拉延岛群不属于南沙群岛。但是,菲律宾在其2013年提起仲裁程序的主张说明中说:南海中有许多小的岛屿地形。它们大致集中在三个不同的地理单元:西北的西沙群岛;东部的黄岩岛;以及东南的南沙群岛。......南沙群岛大约包括150个小的地形,其中许多是水下礁石、浅滩和低潮高地。它们距离菲律宾的巴拉望岛50—350海里。由此,菲律宾在这里不仅明确承认南沙群岛......包括......水下礁石、浅滩和低潮高地,而且实际上承认了其所谓的卡拉延岛群其实是南沙群岛的一部分。

            菲律宾在其1978年颁布的第1596号总统令中,对包括美济礁在内的我国南沙群岛部分岛礁主张主权。由此它当时无疑同样将美济礁看作领土问题。对于菲律宾在南海仲裁案中主张低潮高地不能被据为己有的立场,中国认为其目的是想否定中国对这些岛礁的主权。仲裁庭也注意到了菲律宾在这一问题上立场的变化。在20157月管辖权庭审中,一名仲裁员向菲律宾律师提出其关于美济礁不能产生主权问题的立场是否与菲律宾第1596号总统令相一致的问题。菲律宾律师在回答中默认了不一致的存在,并提出了两个菲律宾立场变化的时间点。一是菲律宾1984年批准《公约》。菲律宾律师表示,《公约》是菲律宾国内法的一部分,这意味着,就第1956号总统令(原文如此)可能与《公约》相符而言,它应被视为实际上被菲律宾随后批准《公约》所废除。二是2009年菲律宾《群岛基线法》。菲律宾律师认为1956号总统令(原文如此)应被视为已经被[《群岛基线法》]修改按照《公约》第13条,菲律宾将美济礁视为低潮高地。然而,菲律宾律师关于国际条约与菲律宾国内法的关系的解释或许并不正确。菲律宾最高法院曾指出:国际法是本国法律的组成部分的事实绝不意味着国际法在国内层面优于国内法。......国际法规则的地位与国内立法平等,而不是更高。而且菲律宾在批准《公约》后也并未改变其认为美济礁是领土问题的立场。例如,199526日菲律宾在就中国在美济礁上的建造活动而给中国的一份备忘录中说:美济礁是菲律宾领土的一部分。菲律宾在诉状中也提到了该备忘录的内容。至于2009年菲律宾《群岛基线法》,它并未提及《公约》第13条。该法第2条规定,菲律宾在下列地区行使主权和管辖权,它们的基线应按照《联合国海洋法公约》(《公约》)第121条确定为菲律宾共和国的岛屿制度1)根据第1596号总统令组成的卡拉延岛群。对此,中国政府在2009413日给联合国秘书长的照会中重申黄岩岛和南沙群岛历来都是中国领土的一部分......任何其他国家对黄岩岛和南沙群岛提出领土主权要求,都是非法的、无效的。综上,菲律宾关于美济礁地位的立场的变化应是晚近的事情。而这有助于查明菲律宾第5项诉求的性质。

            2.2菲律宾第5项诉求的定性

            菲律宾律师在管辖权庭审中表示,第5项诉求中的争端有关美济礁和仁爱礁是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分,还是如中国所说,是中国南沙群岛的一部分,而该争端的主要问题是南沙群岛能否产生专属经济区和大陆架。菲律宾律师上述关于该诉求所涉争端的描述——这两个地形是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分还是中国南沙群岛的一部分,在一定程度上揭示了地形的归属问题才是该诉求的目的所在。

            至于菲律宾律师声称第5项诉求所涉争端的主要问题是南沙群岛能否产生专属经济区和大陆架,则是不正确和自相矛盾的。如果按照这样的定性,那么菲律宾第5项诉求就变成了有关美济礁和仁爱礁是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分,还是中国南沙群岛的专属经济区和大陆架的一部分的争端;而非菲律宾律师自己在前半句话中描述的有关这两个地形是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分,还是中国南沙群岛的一部分的争端了。更为重要的是,这样的定性未能正确反映中菲关于美济礁和仁爱礁的真正争端。该争端的核心是这两个海上地形的归属,而非它们的地位或海洋权利,更非南沙群岛的海洋权利。需要指出的是,虽然中菲都对这两个地形提出要求,但是目前各自的论据性质不同。中国认为美济礁和仁爱礁是中国南沙群岛的一部分,其归属是一个领土问题;而菲律宾主张是一个海洋法问题,并利用大陆架和专属经济区制度来支持自己的要求。虽然中国主张南沙群岛有领海、专属经济区和大陆架,而菲律宾持不同看法,但是菲律宾在这一争端中主张南沙群岛没有专属经济区和大陆架只不过是为其对美济礁和仁爱礁的主张所提的一个论据而已。其实,如果与菲律宾的第4项诉求联系起来看,那么菲律宾第5项诉求的真正性质就愈发显现无遗了。这两个诉求都是菲律宾用来支持其对美济礁和仁爱礁的主张的论据:第4项诉求中主张低潮高地不能被据为己有是为了否定中国对这些南沙地形的主权,而第5项诉求的目的是为了确立菲律宾对这两个地形的权利。这样,就中菲间关于美济礁和仁爱礁的归属争端而言,它首先有关于中国对这两个南沙群岛中的地形的主权主张,而非《公约》的解释和适用。因此仲裁庭对菲律宾的第5项诉求应无管辖权。

            然而,仲裁庭裁定对菲律宾第5项诉求有管辖权,并最终支持了菲律宾的诉求。原因在于仲裁庭未能识别出中菲关于美济礁和仁爱礁的真正争端。按照国际法院的观点,如果当事各方就争端的真实主题事项存在分歧,则应由法院自己在客观的基础上,通过审查当事双方的立场做出判断,而为此目的,法院不能仅仅依靠原告对争端的表述,还必须考虑其他相关证据。而且在识别真正争端的过程中,必须区分争端本身和各方用来支持它们各自的关于该争端的诉求的论据。仲裁庭在本案中也表示认可上述立场。但问题是,仲裁庭在识别菲律宾第4项和第5项诉求的相关争端时,尽管知晓中国对南沙群岛的主权主张,以及中国对此提出的明确不同观点,但是仲裁庭没有进行必要的审查就认可了菲律宾对争端的定性,从而未能识别出中菲关于美济礁和仁爱礁的真正争端。而且,仲裁庭对第5项诉求的处理是以其认定第4项诉求中的海上地形不能被据为己有为基础的。但如上所述,仲裁庭对第4项诉求并无管辖权。另外,由于在一国主权下的低潮高地自然不会成为另一国的专属经济区或大陆架的组成部分,因此仲裁庭关于菲律宾第5项诉求的裁判也是错误的。

            三、仲裁庭无权裁判菲律宾第4项和第5项诉求的影响

            仲裁庭无权审理菲律宾的第4项和第5项诉求将对仲裁庭对本案其他事项的管辖权产生重大影响。至少体现在以下两个方面。

            第一,仲裁庭将无权就菲律宾诉求中明确提出的地形以外的南沙群岛中的其他岛礁的性质作出决定。菲律宾在诉求中请求仲裁庭就8个南沙群岛中的地形的性质作出裁判,菲律宾主张其中5个为低潮高地(第4项和第6项诉求),而3个为不产生专属经济区或大陆架的岩礁(第7项诉求)。需要指出的是,菲律宾从未要求仲裁庭就其诉求以外的南沙地形的性质作出决定。虽然菲律宾认为南沙群岛中没有地形能够产生专属经济区或大陆架,而且认为这印证(underscores)了菲律宾关于作为其主张对象的八个地形(the eight features that are the subject soft heits claims)的看法;但是菲律宾明确表示法庭既不可能,也不需要在本案中决定所有南沙地形的性质,因为在它看来,要求法庭决定这么多地形的性质可能要花费相当长的时间。......既不可操作,又不合理,并认为仲裁庭在裁决中确定的标准可以帮助各方就其他类似的地形的权利达成协议。然而,仲裁庭却自作主张地审查了南沙群岛中的其他地形,并得出南沙群岛中的高潮高地都不产生对专属经济区或者大陆架的权利的结论。仲裁庭的这一做法涉嫌违反不超出诉讼请求nonul trapetita)规则。仲裁庭为自己此举提出的理由是,它认为菲律宾在第5项诉求中实际上已经提出了一个有关中国在美济礁和仁爱礁200海里范围内所主张的每个海上地形的地位的争端,至少是,这些地形是否为能够产生专属经济区和大陆架权利的岛屿。只有当不存在此类重叠权利,而且只有当中国无权在南海主张超出《公约》允许范围的权利......时,法庭才能给予第5项诉求中所请求的救济。仲裁庭借此认定它不仅需要确定菲律宾在其第3项和第7项诉求中明确提出的地形的性质,而且需要确定对可能影响其裁判菲律宾第5项诉求的管辖权的南沙群岛中所有重要的高潮地形的性质。然而,一旦仲裁庭无权处理菲律宾第5项诉求,则自然无法借此将管辖权扩展至菲律宾第7项诉求中明确提出的地形以外的南沙群岛中的其他地形。

            除了菲律宾第5项诉求,仲裁庭认为菲律宾通过第8项和第9项诉求也实际上寻求一个一般性的决定,即南沙群岛中的所有高潮地形都是《公约》第121条第3款目的上的岩礁菲律宾的第8项诉求主要有关中国海监船20113月对菲律宾在礼乐滩地区的石油勘探活动采取的行动(韦里塔斯·沃亚格号(M/VVeritasVoyager)事件)以及中国2012年在南海采取的休渔措施。在韦里塔斯·沃亚格号事件中,中国海监船靠近在礼乐滩进行地震调查的韦里塔斯·沃亚格号,告知船上人员他们正在中国的领水内作业,并命令他们停止作业离开。从仲裁庭的裁决中可以看出,它讨论南沙地形的性质主要是为了确定中菲在礼乐滩(GSE101石油区块)地区不存在重叠的专属经济区或大陆架权利。然而,仲裁庭在这样做的时候并未指明相关岛礁与礼乐滩之间的距离以便说明考察的必要性。更为重要的是,虽然礼乐滩是一个完全没入水下的礁石构造,但中国主张礼乐滩是南沙群岛的一部分,中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。《公约》第46条关于群岛的定义中可以包括完全没入水下的地形构造。而仲裁庭认定礼乐滩只能构成菲律宾的专属经济区和大陆架就等于否定了中国对作为南沙群岛一部分的礼乐滩的主权主张。但是仲裁庭对领土主权问题并无管辖权,并曾表示将基于中国对黄岩岛和南沙群岛的主权主张是正确的这一前提来处理菲律宾的诉求。这样,仲裁庭对菲律宾第8项诉求的这一部分没有管辖权,由此也不能借此问题获取确定菲律宾诉求中明确提出的地形以外的南沙群岛中的其他地形的性质的管辖权。至于菲律宾的第9项诉求,如下所述,仲裁庭同样没有管辖权。

            第二,仲裁庭审理菲律宾有关中国活动合法性的诉求的管辖权将受到影响。为了判断海上活动的合法性,通常需要首先确定相关海域的性质。本案中,对于菲律宾指控的发生在南沙海域内的大部分中国活动,仲裁庭审理菲律宾诉求的前提是相关海域属于菲律宾的专属经济区或大陆架,而这都依赖于仲裁庭关于菲律宾的第4项和第5项诉求的裁判。一旦仲裁庭无权处理菲律宾的这两项诉求,则将直接影响其对其他相关诉求的管辖权。具体而言:首先,仲裁庭对菲律宾第9项诉求的裁判有关20135月中国船只在美济礁和仁爱礁的捕鱼活动,而仲裁庭的管辖权完全基于其在第5项诉求中做出的这两个地形位于菲律宾专属经济区的决定。一旦仲裁庭对第5项诉求没有管辖权,则将无法确立对第9项诉求的管辖权。其次,菲律宾的第12项诉求(a)和(c)要求仲裁庭宣布中国对美济礁的占领和建造活动违反了《公约》关于人工岛屿、设施和结构的规定,以及构成违反《公约》规定的试图据为己有的违法行为。仲裁庭处理这些诉求的管辖权同样是基于它宣布美济礁位于菲律宾的专属经济区和大陆架上。一旦仲裁庭对第5项诉求没有管辖权,则同样将无法确立对第12项诉求(a)和(c)的管辖权。

            四、结论

            低潮高地能否被据为己有不是有关的《公约》解释和适用的争端,由此仲裁庭对菲律宾第4项诉求中要求宣布美济礁、仁爱礁和渚碧礁是不能够被据为己有的地形的诉求应无管辖权。仲裁庭关于美济礁、仁爱礁、渚碧礁、南薰礁(南)和东门礁不能被据为己有的裁判是错误的。菲律宾第5项诉求的实质是美济礁和仁爱礁的归属问题,涉及中国对南沙群岛的主权主张,因此仲裁庭没有管辖权。作为仲裁庭无权裁判菲律宾的第4项和第5项诉求的后果,仲裁庭无权就菲律宾诉求中明确提出的地形以外的南沙群岛中的其他岛礁的地位做出决定,也无权审理大部分菲律宾关于中国在南沙海域的活动的诉求。由于缺乏管辖权,仲裁庭所作的相关裁决应是无效的。

            编辑:邓文科

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